保障一線考古人員合法權(quán)益、推進(jìn)土地儲備考古前置、建設(shè)全國文物考古數(shù)據(jù)庫，這是全國政協(xié)委員、中國社會科學(xué)院考古研究所研究員袁靖今年三項提案的主要內(nèi)容，每一項都聚焦考古工作者及考古事業(yè)未來的發(fā)展，這也是他連續(xù)三年專注考古事業(yè)，堅持為考古工作者、考古事業(yè)的未來發(fā)展鼓與呼。

切實保障一線考古人員合法權(quán)益

        2019年8月，習(xí)近平總書記在敦煌研究院座談時的講話強(qiáng)調(diào)，要關(guān)心愛護(hù)科研工作者，完善人才激勵機(jī)制，為科研工作者開展研究、學(xué)習(xí)深造、研修交流搭建更好平臺，提高科研隊伍專業(yè)化水平。

       “考古科研機(jī)構(gòu)是基層文博單位中，專業(yè)化程度較高、人才相對集中的單位，考古工作涉及大量野外調(diào)查和發(fā)掘，工作條件十分艱辛，廣大考古工作者不辭辛勞，為弘揚中華民族的優(yōu)秀文化和燦爛歷史積極奉獻(xiàn)，是中華民族文化遺產(chǎn)保護(hù)和傳承工作的骨干力量?！痹父嬖V記者。 

據(jù)袁靖介紹，1984年，勞動人事部出臺《關(guān)于文物考古職工實行野外工作津貼的意見》，規(guī)定全國文物考古系統(tǒng)從事普查、測繪、發(fā)掘工作的職工參照地質(zhì)普查、勘探津貼標(biāo)準(zhǔn)領(lǐng)取津貼。2006年，人事部、財政部、文化部聯(lián)合制定印發(fā)《文化事業(yè)單位貫徹<事業(yè)單位工作人員收入分配制度改革方案>的實施意見》，再次重申文物考古系統(tǒng)從事普查、測繪、發(fā)掘等工作的人員繼續(xù)按照勞動人事部1984年文件規(guī)定領(lǐng)取考古津貼。

         “因多種原因，在實際執(zhí)行中，關(guān)于考古津貼的規(guī)定并未具體實施”，袁靖說。

         袁靖總結(jié)主要有四個原因，一是一些地方質(zhì)疑考古津貼發(fā)放及標(biāo)準(zhǔn)的合法性，不認(rèn)可上世紀(jì)80年代開始執(zhí)行的以地質(zhì)勘探津貼標(biāo)準(zhǔn)作為考古野外津貼的依據(jù)，不同意發(fā)放考古津貼，不認(rèn)可考古津貼的發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。

       二是曲解考古津貼的概念。財務(wù)、審計，包括部分地區(qū)文物主管部門將考古工作等同于行政出差，將交通、伙食、住宿補助等同考古津貼，實際降低了野外考古工作津貼標(biāo)準(zhǔn)?？脊沤蛸N發(fā)放限定工作區(qū)域，僅對異地開展考古工作人員發(fā)放。部分文物考古單位，特別是市（縣）級文物考古單位，工作區(qū)域主要集中在本市、縣范圍內(nèi)，按地方規(guī)定無法領(lǐng)取津貼。

        三是錯誤理解考古津貼性質(zhì)。一些單位為避免引起矛盾，降低津貼標(biāo)準(zhǔn)或壓縮統(tǒng)計口徑，導(dǎo)致野外工作津貼部分不能按實際情況列支。津貼發(fā)放不覆蓋全部野外考古人員，部分考古單位的聘用制人員，以及短期參與考古工作的部分科技考古和文物保護(hù)人員，按規(guī)定無法領(lǐng)取津貼。

       四是多勞多得的激勵機(jī)制落實不徹底。近年來，隨著土地儲備考古前置的推行，考古任務(wù)大幅度提升，考古人員經(jīng)常需要加班加點開展工作，包括放棄節(jié)假日休息，一直是義務(wù)奉獻(xiàn)。不少地方的考古機(jī)構(gòu)不屬于科研單位，不能建立科研激勵機(jī)制，挫傷考古人員的積極性，造成人才流失。

        袁靖認(rèn)為，針對以上問題，除了要考古工作者學(xué)習(xí)老一輩學(xué)者獻(xiàn)身國家考古事業(yè)，努力做好工作，提高思想認(rèn)識之外，還應(yīng)從法規(guī)上、制度上為做好考古工作，推動文化遺產(chǎn)保護(hù)順利發(fā)展建立有效保障。

         為此，袁靖提出了三個建議。一是國家制定統(tǒng)一規(guī)定。由國家人社部、財政部和國家文物局參照地質(zhì)勘探、交通運輸部門野外津貼制度方式，具體針對從事考古工作的人員及考古單位長期聘用的專業(yè)人員，對在本市、縣開展考古工作的人員一視同仁，聯(lián)合制定野外津貼規(guī)定，明確津貼發(fā)放的標(biāo)準(zhǔn)。

        二是明確考古津貼性質(zhì)。考古津貼應(yīng)從考古項目經(jīng)費中列支，不納入單位人員績效工資總額，不受單位人員薪資總量限制。在考古機(jī)構(gòu)所在地開展考古工作，按照工作類別領(lǐng)取津貼。

        三是建立一線考古人員多勞多得的績效考核標(biāo)準(zhǔn)和獎勵機(jī)制。由人社部、國家文物局出臺針對考古人員承受日益繁重的調(diào)查和發(fā)掘工作的特殊性質(zhì)，制定對一線考古人員發(fā)放績效工資的考核標(biāo)準(zhǔn)和建立獎勵機(jī)制的指導(dǎo)意見，推動各省、市、自治區(qū)貫徹執(zhí)行，切實保障一線考古人員的合法權(quán)益。

推進(jìn)土地儲備考古前置工作

       中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見》中明確提出，“完善基本建設(shè)考古制度，地方政府在土地儲備時，對于可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前不得入庫?！薄斑@對于在全國范圍內(nèi)推動土儲項目考古工作前置，促進(jìn)地方依法做好土儲項目中的文物保護(hù)工作，是一個有力的促進(jìn)?！痹刚f。

        袁靖注意到，“近些年，鄭州、北京、廣州、成都、南京、西安等多地相繼出臺土地出讓前考古前置的政策，取得了積極的成果?！钡?，袁靖發(fā)現(xiàn)，土地儲備考古前置工作仍然存在一些問題。

        一是考古勘探發(fā)掘經(jīng)費性質(zhì)難以界定。各部門對于土地儲備考古前置的勘探和發(fā)掘費用性質(zhì)均無法認(rèn)定，是以當(dāng)?shù)刎斦蛲恋貎錂C(jī)構(gòu)支付此考古費用，再列入土地開發(fā)成本，還是由當(dāng)?shù)刎斦蛲恋貎錂C(jī)構(gòu)承擔(dān)，在法律層面沒有明確規(guī)定。

        二是土地儲備和考古勘探發(fā)掘環(huán)節(jié)有待優(yōu)化。土地收儲階段的清理表土等問題和考古調(diào)查勘探環(huán)節(jié)不銜接，造成考古勘探工作無法在約定時間內(nèi)完成。另外土地儲備考古前置面臨勘探、發(fā)掘面積大、時間任務(wù)緊等難題，考古機(jī)構(gòu)人員數(shù)量有限，影響后期土地開發(fā)工作。

             三是土地儲備考古前置工作缺乏監(jiān)督。土儲、自然資源部門在土地收儲、出讓前一般不征求文物行政部門意見，在實際的工作中沒有相應(yīng)的部門及時進(jìn)行監(jiān)督。另外考古未納入行政審批清單，文物法規(guī)難以得到全部貫徹執(zhí)行。

       為此，袁靖建議，一是構(gòu)建頂層設(shè)計，完善法律法規(guī)。選取歷史文化名城、文物遺存較多、土地問題較為突出的區(qū)域作為改革試點，由相關(guān)部委編制工作指南，確保考古前置工作積極穩(wěn)妥推進(jìn)，出臺在全國范圍內(nèi)推行土地儲備考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置工作的專門文件。從中央部委到地方政府應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督及違法處置工作。從國家層面完善有關(guān)考古前置方面的法律文件。自然資源部應(yīng)將此工作作為監(jiān)管內(nèi)容，開展專項督查，國家文物局應(yīng)將考古前置作為檢查內(nèi)容或評定標(biāo)準(zhǔn)，地方政府應(yīng)起主導(dǎo)作用，明確牽頭部門，建立由相關(guān)部門參與的協(xié)作機(jī)制或聯(lián)席會議制度，定期召開專題會議，研究解決問題。

       二是優(yōu)化工作程序，創(chuàng)新工作方法。各省市應(yīng)結(jié)合國土信息數(shù)據(jù)庫和文物普查數(shù)據(jù)庫構(gòu)建全國文物埋藏情況信息化系統(tǒng)，劃定全國文物保護(hù)帶，通過調(diào)查、勘探，在項目啟動前，明確地下文物情況。鼓勵各地政府統(tǒng)一建立綜合評估制度并組織完成區(qū)域內(nèi)文物保護(hù)、環(huán)境評價等事項評估，對于擬納入儲備的土地，按項目整體委托文物勘探工作，依據(jù)勘探結(jié)果確定是否納入土地儲備庫。簡化考古流程，縮短考古周期，將擬納入儲備的土地考古勘探和發(fā)掘作為配合建設(shè)項目的專項工作來做，由各地政府主導(dǎo)，省級文物行政管理部門組織實施。將土地儲備考古前置工作納入國土空間規(guī)劃，由地方政府主導(dǎo)，聯(lián)合自然資源部主管部門、文物部門優(yōu)化評價方法，以實現(xiàn)不同區(qū)域范圍內(nèi)的土地根據(jù)實際情況選取不同方式開展工作。

         三是保障考古資金，加強(qiáng)人才培養(yǎng)。以地方政府為主導(dǎo)，發(fā)揮財政主導(dǎo)作用，同時發(fā)揮社會力量籌措資金，實行?？顚Ｓ茫源_?？脊徘爸霉ぷ黜樌M(jìn)行。出臺全國性考古費用定價政策，土地儲備機(jī)構(gòu)實行“收支兩條線，以收定支”。鼓勵省級文物單位加強(qiáng)全省范圍內(nèi)的考古工作隊伍建設(shè)，以省為單位，加強(qiáng)培養(yǎng)考古人才隊伍，在全省范圍內(nèi)實現(xiàn)人員調(diào)配、資源共享。

建設(shè)全國文物考古數(shù)據(jù)庫

      “《關(guān)于建設(shè)全國文物考古數(shù)據(jù)庫》的提案是源于2020年初參加一個省轄市文物保護(hù)與考古研究機(jī)構(gòu)建設(shè)基于全市‘一張圖’模式地理信息系統(tǒng)的文物考古數(shù)據(jù)庫項目驗收會，”袁靖坦言，“當(dāng)時發(fā)現(xiàn)同處于這個省轄市的省級考古研究院和中國社會科學(xué)院考古研究所在當(dāng)?shù)氐目脊抨犚苍诮ㄔO(shè)自己的數(shù)據(jù)庫，這三家單位的數(shù)據(jù)庫分別由不同的軟件公司建設(shè)，沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，各做各的，數(shù)據(jù)資源難以整合，不能發(fā)揮各有側(cè)重、分建共享的作用?！?

          “考慮到全國各地的文物考古機(jī)構(gòu)分別都在建設(shè)各自的數(shù)據(jù)庫，如果不能在國家層面上做好頂層設(shè)計，沒有統(tǒng)一的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，最后數(shù)據(jù)庫的作用只能局限在某個機(jī)構(gòu)或某個地區(qū)，應(yīng)用面非常局限，明顯與數(shù)據(jù)庫和大數(shù)據(jù)分析研究的理念不合，是一種資源的浪費、能力的束縛，這種狀況亟待改變?！痹刚f，“我認(rèn)為必須在國家層面上做好頂層設(shè)計，盡快啟動科學(xué)的全國文物考古數(shù)據(jù)庫建設(shè)?！?

         袁靖認(rèn)為，建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的全國文物考古數(shù)據(jù)庫，有助于科技基礎(chǔ)條件的重整和改善，加強(qiáng)全國文物考古資源有效集成，有利于避免重復(fù)投資，提高我國文物科研標(biāo)本和科學(xué)數(shù)據(jù)生產(chǎn)和保存的規(guī)范性、系統(tǒng)性和安全性，實現(xiàn)全國文物考古資源的科學(xué)化管理、開放共享和價值增殖，為科學(xué)研究、技術(shù)進(jìn)步和社會發(fā)展提供網(wǎng)絡(luò)化、社會化的文物考古資源共享服務(wù)，是實現(xiàn)文物考古跨越式發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。

        建設(shè)統(tǒng)一規(guī)范的全國文物考古數(shù)據(jù)庫，可實現(xiàn)對田野考古項目發(fā)掘工地的實時動態(tài)管理，實現(xiàn)出土文物在線登錄，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)支撐考古工作的在線化和移動化辦公管理，加強(qiáng)出土文物安全管理。對包括已發(fā)表和未發(fā)表的遺址以及墓葬資料進(jìn)行數(shù)字化開發(fā)，并對遺跡單位進(jìn)行矢量化，建立基于統(tǒng)一空間基準(zhǔn)的空間數(shù)據(jù)庫，實現(xiàn)文化遺產(chǎn)的紙質(zhì)管理到數(shù)字化管理能力升級，并實現(xiàn)從“碎片化”管理到“一張圖”的管理模式，為文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃納入國土空間規(guī)劃體系提供本底數(shù)據(jù)。為城市建設(shè)提供查詢、空間分析、專題地圖制作和可視化展示等多種服務(wù)。

         對此，袁靖建議，一是做好頂層設(shè)計。由國家文物局組織調(diào)研及召開專門會議，在匯總典型機(jī)構(gòu)在數(shù)據(jù)庫建設(shè)過程中的成功經(jīng)驗和不足之處的基礎(chǔ)上，制定符合文物考古業(yè)務(wù)管理、科研要求和公眾服務(wù)的各類數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)；制定不同層級數(shù)據(jù)采集、共享、交換的流程、標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范；制定文物信息與城市規(guī)劃建設(shè)部門數(shù)據(jù)共享的標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范；制定不同層級數(shù)據(jù)交換標(biāo)準(zhǔn)和接口技術(shù)規(guī)范。各級數(shù)據(jù)庫如有需要，可在符合國家文物局基本要求的前提下，增加自己所需的數(shù)據(jù)庫內(nèi)容。

         二是建設(shè)全國文物考古數(shù)據(jù)庫?；谧匀毁Y源部2000國家大地坐標(biāo)系，建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系的全國文物考古數(shù)據(jù)庫，包括國家級、省級、地市級、區(qū)縣級、遺址級幾個不同層級的考古數(shù)據(jù)庫，依托文物主管部門、考古科研單位和基層文館所的業(yè)務(wù)工作，全面實現(xiàn)考古數(shù)據(jù)庫的分建共享，權(quán)益保護(hù)、互聯(lián)互通、分級權(quán)限管理。

       三是關(guān)于全國文物考古數(shù)據(jù)庫的內(nèi)容。文物考古數(shù)據(jù)庫具體可以分為田野考古發(fā)掘項目數(shù)據(jù)庫，考古發(fā)掘墓葬數(shù)據(jù)庫，考古發(fā)掘遺址數(shù)據(jù)庫，考古勘探數(shù)據(jù)庫，文物保護(hù)單位數(shù)據(jù)庫，文物監(jiān)測數(shù)據(jù)庫及其研究信息數(shù)據(jù)庫，科技考古數(shù)據(jù)庫等。

         四是建立“四大”信息服務(wù)平臺。構(gòu)建考古項目動態(tài)監(jiān)管的管理平臺，實現(xiàn)考古項目全流程動態(tài)監(jiān)管，構(gòu)建支撐文化遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃管理的“一張圖”管理平臺，構(gòu)建考古科研服務(wù)平臺，全息采集田野考古現(xiàn)場數(shù)據(jù)，對考古資料進(jìn)行全面梳理和數(shù)字化。構(gòu)建公眾服務(wù)平臺，讓文物“活”起來。

        五是制定分級權(quán)限和實現(xiàn)共享。定義好各個層級數(shù)據(jù)共享的標(biāo)準(zhǔn)，對數(shù)據(jù)設(shè)置分級權(quán)限管理機(jī)制，確保數(shù)據(jù)安全。不同層級依托具體承建單位，分別建立本層級數(shù)據(jù)庫，基于分級權(quán)限和管理區(qū)域設(shè)置數(shù)據(jù)權(quán)限，并根據(jù)共享數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行共享。