近日，記者從南京市文物局了解到，在“先考古、后用地”制度的保障下，2020年，南京市配合城市基本建設(shè)考古勘探面積已經(jīng)達(dá)到2400多萬平方米，超過2019年的總量30%，很好地保障了南京市基本建設(shè)項(xiàng)目的需求。通過考古前置發(fā)現(xiàn)了明故宮皇城遺址（西南片區(qū)）、黃泥塘大報(bào)恩寺遺址、西街遺址、官窯山明代窯場(chǎng)遺址、西營(yíng)村南唐窯業(yè)遺存與南朝寺院建筑基址、南宋建康府貢院建筑基址等一批有較高考古價(jià)值的大遺址，在南京市委市政府的大力支持下，考古和文物保護(hù)工作正在穩(wěn)步推進(jìn)……

南京是國(guó)務(wù)院公布的第一批國(guó)家歷史文化名城，文化古跡眾多，地下文物埋藏豐富。

近年來，南京實(shí)施建設(shè)用地“先考古，后出讓”，改變考古發(fā)掘工作跟隨建設(shè)項(xiàng)目展開的被動(dòng)保護(hù)模式，保護(hù)地下文物成效明顯。

落地見效 南京“先考古、后用地”成為全市共識(shí)

2018年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見》，明確提出“完善基本建設(shè)考古制度，地方政府在土地儲(chǔ)備時(shí)，對(duì)于可能存在文物遺存的土地，在依法完成考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前不得入庫(kù)?！?

2019年3月1日起施行的《南京市地下文物保護(hù)條例》規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目用地，以出讓方式供應(yīng)的，應(yīng)當(dāng)在土地出讓前依法向文物行政主管部門申請(qǐng)考古調(diào)查、勘探；以劃撥方式供應(yīng)土地或者利用自有土地進(jìn)行建設(shè)的，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)在辦理立項(xiàng)用地規(guī)劃許可手續(xù)后，依法向文物行政主管部門申請(qǐng)考古調(diào)查、勘探。

南京市工程建設(shè)項(xiàng)目審批制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組同時(shí)制定下發(fā)《關(guān)于印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)在土地收儲(chǔ)入庫(kù)前開展文物勘探工作的實(shí)施意見的通知》，將考古前置明確提前到土地收儲(chǔ)入庫(kù)前。

其實(shí)，早在1999年，南京市人大常委會(huì)出臺(tái)《南京市地下文物保護(hù)管理規(guī)定》，明確“先考古后建設(shè)”，2016年10月，南京市政府出臺(tái)《南京市地下文物考古工作辦法》，明確提出“先考古，后出讓”等相關(guān)事宜。

如今，通過一系列法規(guī)和制度，南京明確，全市范圍凡以出讓方式供應(yīng)的建設(shè)用地，承擔(dān)土地儲(chǔ)備任務(wù)的單位均要在土地出讓前依法向文物行政部門申請(qǐng)考古調(diào)查勘探。同時(shí)，除面積5萬平方米以上、省級(jí)以上文物保護(hù)單位“兩線”范圍內(nèi)的建設(shè)用地考古調(diào)查勘探需要向省文物局申請(qǐng)外，對(duì)其他需要考古調(diào)查勘探的建設(shè)用地按面積進(jìn)一步細(xì)化分類，按照《南京市地下文物保護(hù)條例》，在老城范圍全域和老城外主城內(nèi)總用地超過3萬平方米的建設(shè)用地也要求進(jìn)行考古調(diào)查勘探，從而進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了考古前置工作的法定性和全覆蓋。

南京市文物局有關(guān)負(fù)責(zé)人介紹，為規(guī)范考古和地下文物保護(hù)工作，近年來，南京市政府、江蘇省文物局、南京市文化和旅游局、南京市規(guī)劃和自然資源局等，從不同層面，陸續(xù)出臺(tái)多個(gè)相關(guān)配套文件，對(duì)考古前置、考古程序、責(zé)任落實(shí)、現(xiàn)場(chǎng)管理、工作保障等進(jìn)行明確。

針對(duì)考古勘探工作費(fèi)用問題，《南京市地下文物保護(hù)條例》還明確了依法申請(qǐng)考古調(diào)查、勘探的，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定繳納考古勘探費(fèi)用；考古勘探后需要進(jìn)行考古發(fā)掘的，不再另行繳納考古發(fā)掘費(fèi)用，所需費(fèi)用由市財(cái)政承擔(dān)。未申請(qǐng)考古調(diào)查、勘探的建設(shè)項(xiàng)目用地，在施工過程中發(fā)現(xiàn)地下文物的，搶救性發(fā)掘費(fèi)用由建設(shè)單位承擔(dān)，為基建考古提供了資金保障。

南京城市建設(shè)中“先考古、后用地”政策的落地見效，也得益于多部門聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制的創(chuàng)新，建立了聯(lián)席會(huì)議制度、項(xiàng)目審批部門聯(lián)辦機(jī)制等，壓實(shí)了南京市相關(guān)職能部門履行地下文物保護(hù)工作責(zé)任。

如，土地出讓聯(lián)席會(huì)議制度——南京市政府為確保土地儲(chǔ)備入庫(kù)前完成考古工作，在研究土地出讓事宜時(shí)，要求市文化和旅游局（市文物局）分管領(lǐng)導(dǎo)參加，對(duì)考古前置工作進(jìn)行把關(guān)監(jiān)管。土儲(chǔ)計(jì)劃聯(lián)席會(huì)議制度——每年年初，市土地儲(chǔ)備中心對(duì)全市擬出讓土地進(jìn)行梳理統(tǒng)計(jì)，列出全年土地出讓計(jì)劃，對(duì)需要進(jìn)行考古前置的地塊，會(huì)同市文化和旅游局（市文物局）專門召開土儲(chǔ)計(jì)劃聯(lián)席會(huì)議進(jìn)行對(duì)接溝通。市文化和旅游局根據(jù)全市土地出讓計(jì)劃合理制定年度考古工作計(jì)劃，有序推進(jìn)考古前置，確保了土地出讓前完成考古和相關(guān)保護(hù)工作，建設(shè)用地成為真正意義上的“凈地”。

記者從江蘇省文物局獲悉，經(jīng)過近一年的推動(dòng)實(shí)施，考古前置工作已在江蘇全省推開。

目前，南京、揚(yáng)州已在全市域范圍內(nèi)實(shí)行全面考古前置，其他各設(shè)區(qū)市已在主城區(qū)和部分縣（市）推行；其中，南通市在省級(jí)以上開發(fā)區(qū)強(qiáng)力推行文物資源區(qū)域評(píng)估工作。江蘇各地均已出臺(tái)或正在積極建立考古前置的相關(guān)制度，并推進(jìn)工作機(jī)制的建立。為適應(yīng)考古前置工作的形勢(shì)要求，江蘇各地在機(jī)構(gòu)建設(shè)方面也加大了力度，其中淮安、常州還專門新組建了考古研究所。

在江蘇省文化和旅游廳、江蘇省文物局的大力推動(dòng)下，2020年，江蘇基本建設(shè)考古調(diào)查、勘探項(xiàng)目大幅度增長(zhǎng)，全年共組織開展基本建設(shè)考古調(diào)查勘探項(xiàng)目1000余項(xiàng)。

考古調(diào)查勘探工作的全面推行，使得一大批地下埋藏文物被發(fā)現(xiàn)，并得到了科學(xué)保護(hù)。2020年基本建設(shè)項(xiàng)目中共發(fā)現(xiàn)地下埋藏文物點(diǎn)180余處，其中考古發(fā)掘154處，出土文物近15000件，清理墓葬、窯址、水井、灰坑等各類遺跡4000多處，30余處重要文物點(diǎn)被原址保護(hù)。

據(jù)了解，江蘇省級(jí)以上開發(fā)區(qū)文物資源區(qū)域評(píng)估工作也已全面推進(jìn)。自2019年啟動(dòng)、實(shí)施省級(jí)以上開發(fā)區(qū)文物資源區(qū)域評(píng)估工作以來，各地已申報(bào)評(píng)估項(xiàng)目近百個(gè)。到目前為止，已完成驗(yàn)收項(xiàng)目40余項(xiàng)，并出具了評(píng)估意見。江蘇省級(jí)以上開發(fā)區(qū)文物資源區(qū)域評(píng)估工作得到了國(guó)務(wù)院相關(guān)部委的充分肯定。考古前置工作的有力推進(jìn)，對(duì)于進(jìn)一步優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境發(fā)揮了重要作用，為“拿地即拿證、拿地即開工”提供了有力保障。

因地制宜 努力破解考古前置難題

“歷史文化是城市的靈魂，要像愛惜自己的生命一樣保護(hù)好城市歷史文化遺產(chǎn)?！?

近年來，各地認(rèn)真落實(shí)《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見》，本著對(duì)歷史負(fù)責(zé)、對(duì)人民負(fù)責(zé)的精神，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)好文物保護(hù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城鄉(xiāng)建設(shè)、民生改善的關(guān)系，切實(shí)做到在保護(hù)中發(fā)展、在發(fā)展中保護(hù)，不斷創(chuàng)新考古前置工作方式方法，使珍貴的地下文物資源得到有效保護(hù)。

據(jù)了解，自2019年底，沈陽(yáng)施行《沈陽(yáng)市工程建設(shè)項(xiàng)目考古勘探管理辦法（試行）》以來，沈陽(yáng)市考古研究所按要求完成10項(xiàng)基本建設(shè)考古發(fā)掘工作，發(fā)掘面積6000平方米，創(chuàng)下了沈陽(yáng)市考古研究所建所近20年來的歷史紀(jì)錄，比2019年的3項(xiàng)考古發(fā)掘項(xiàng)目，在數(shù)量上增長(zhǎng)了333%。

小張爾南遺址、上馬遺址、楊官屯遺址等考古發(fā)掘成果，完善了沈陽(yáng)古代文明發(fā)展的時(shí)空序列，延伸了沈陽(yáng)的歷史軸線，增強(qiáng)了歷史信度，豐富了沈陽(yáng)歷史文化名城內(nèi)涵。

不同于南京，由于沈陽(yáng)地區(qū)冬季天寒地凍，無法進(jìn)行考古勘探，使得每年的考古勘探工作時(shí)間僅為3月底至11月中旬，各區(qū)縣（市）政府?dāng)M于冬季收儲(chǔ)地塊的工作受到了影響。針對(duì)這一問題，沈陽(yáng)市文物局多方調(diào)研，出臺(tái)了《冬季土儲(chǔ)項(xiàng)目考古勘探救濟(jì)辦法》，對(duì)各區(qū)、縣（市）擬于冬季收儲(chǔ)且基本達(dá)成交易意向的地塊，在向市文物局報(bào)備相關(guān)資料后，可以先行收儲(chǔ)，后續(xù)考古勘探工作由企業(yè)負(fù)責(zé)申請(qǐng)，在項(xiàng)目施工前完成考古勘探工作。

沈陽(yáng)市文物局局長(zhǎng)宋振虹介紹，目前，沈陽(yáng)各區(qū)縣政府提出的9個(gè)項(xiàng)目享受了冬季土儲(chǔ)項(xiàng)目考古勘探救濟(jì)政策。冬季土儲(chǔ)項(xiàng)目考古勘探救濟(jì)政策的實(shí)施，有效化解了因北方氣候造成的基建考古前置的矛盾。

為了及時(shí)完成基建考古工作，確保建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)度，沈陽(yáng)市委市政府加大了對(duì)考古工作的支持保障力度。沈陽(yáng)市編辦為沈陽(yáng)市考古研究所增加了10個(gè)編制。沈陽(yáng)市委決定，將沈陽(yáng)市文物考古研究所獨(dú)立，在沈陽(yáng)市文化旅游和廣播電視局直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。江蘇南京、蘇州、揚(yáng)州等市打破地域限制，通過招投標(biāo)方式，面向全國(guó)引進(jìn)具有考古發(fā)掘資質(zhì)的單位，基本滿足了全市考古勘探發(fā)掘工作需要。

在經(jīng)費(fèi)保障方面，鄭州《關(guān)于招標(biāo)拍賣掛牌出讓國(guó)有土地使用權(quán)考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置改革的通知》，對(duì)考古工作費(fèi)用的列支明確規(guī)定，國(guó)有建設(shè)用地考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘費(fèi)用，按照國(guó)家相關(guān)經(jīng)費(fèi)預(yù)算定額規(guī)定，由市財(cái)政統(tǒng)籌安排。

《大連市國(guó)有建設(shè)用地考古調(diào)查勘探發(fā)掘前置工作管理辦法（試行）》明確，政府征轉(zhuǎn)土地時(shí)進(jìn)行考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘所需經(jīng)費(fèi)，由所在地的區(qū)市縣政府、先導(dǎo)區(qū)管委會(huì)承擔(dān)。政府儲(chǔ)備用地進(jìn)行考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘所需經(jīng)費(fèi)，計(jì)入土地收儲(chǔ)成本，由承擔(dān)土地儲(chǔ)備任務(wù)的單位支付。以劃撥方式進(jìn)行建設(shè)的地塊，其考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘所需經(jīng)費(fèi)由用地單位承擔(dān)?？脊耪{(diào)查、勘探、發(fā)掘收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，按照國(guó)家有關(guān)收入標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。

健全政策保障 切實(shí)推進(jìn)制度落實(shí)落細(xì)

“考古前置政策的實(shí)施，為有效解決文物保護(hù)與城市開發(fā)建設(shè)之間的矛盾，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和文化建設(shè)全面推進(jìn)起到了積極的作用。” 有關(guān)專家表示。

近日，自然資源部、國(guó)家文物局《關(guān)于在國(guó)土空間規(guī)劃編制和實(shí)施中加強(qiáng)歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)管理的指導(dǎo)意見》印發(fā)，在“健全‘先考古，后出讓’的政策機(jī)制”方面明確，經(jīng)文物主管部門核定可能存在歷史文化遺存的土地，要實(shí)行“先考古、后出讓”制度，在依法完成考古調(diào)查、勘探、發(fā)掘前，原則上不予收儲(chǔ)入庫(kù)或出讓。具體空間范圍由文物主管部門商自然資源主管部門確定。在文物主管部門完成考古工作，認(rèn)定確需依法保護(hù)的文物，并提出具體保護(hù)要求后，自然資源主管部門在國(guó)土空間規(guī)劃編制、土地出讓中落實(shí)。暫不具備考古前置條件的，文物主管部門應(yīng)在土地出讓前完成考古工作。

“這一指導(dǎo)意見的出臺(tái)，將更有力于推動(dòng)考古前置政策在全國(guó)范圍內(nèi)落實(shí)落地。同時(shí)也應(yīng)該注意到，隨著建設(shè)用地考古前置政策的展開，以及城市建設(shè)快速發(fā)展，積極主動(dòng)依法申請(qǐng)建設(shè)用地考古的單位越來越多，各地要加大專業(yè)管理機(jī)構(gòu)和專業(yè)人才隊(duì)伍建設(shè)力度，通過多種方式推進(jìn)各地培育建設(shè)考古隊(duì)伍，充實(shí)研究、保護(hù)、利用力量?！睂＜医ㄗh，要不斷健全考古前置法治保障體系，以法治手段加強(qiáng)對(duì)考古前置工作領(lǐng)導(dǎo)和指導(dǎo)，壓實(shí)各級(jí)主體法律責(zé)任，推動(dòng)各地法規(guī)規(guī)章和配套實(shí)施細(xì)則制定，為考古前置工作提供保障。

【來源：轉(zhuǎn)載自浙江省文物局】